照德意志帝国以及当时大部分大陆法系国家的法律实践，宪法性法律的修改被视为与普通法律相同的立法行为，遵循普通立法程序。
而帝国普通立法程序，规定在宪法第五、第六、第七条。
简单来说法案通常由政府或联邦议会提出，经联邦议会审议通过后，提交帝国议会审议表决。
两院皆通过后，由皇帝签署，方能生效。
问题在于联邦议会。其投票权按邦国大小分配（普鲁士独占17票，巴伐利亚6票，萨克森4票，符腾堡4票，其余小邦1-3票不等）
任何法案，只要在联邦议会未能获得通过，即告夭折。
而修宪法案作为立法的一种，同样受此约束。
更麻烦的是，对于涉及帝国与各邦关系、各邦权利、皇帝与议会权限等根本性问题的法案，各邦代表在投票时，往往会受到本邦政府极其严格的指令约束
这意味着，他需要说服的不仅仅是坐在柏林联邦议会议厅里的那几十位代表，而是他们背后的二十五个邦国政府。
尤其是那几个大邦。
巴伐利亚、萨克森、符腾堡。只要其中任何一个明确反对，法案在联邦议会就无法获得通过所需的多数票
这几乎是死局。想让巴伐利亚国王路德维希三世心甘情愿地签字，同意柏林把手更深地伸进各邦内政？想让萨克森和符腾堡那些警惕普鲁士霸权扩张的宫廷和议会点头？
除非有足以让他们无法拒绝的利益交换，或者……无法承受的代价威胁。
他脑海中闪过两个历史捷径
《1914年授权法》
第一次世界大战爆发后，德意志帝国议会为应对战争紧急状态，迅速通过法案，将大量立法权和财政权授予政府，实质架空了议会对行政的监督。
但那需要“
国家面临迫在眉睫的外部重大威胁这样的极端条件。现在没有。
《1933年授权法》
魏玛共和国末期，纳粹党通过制造国会纵火案等紧急状态，迫使议会通过《授权法》，赋予内阁不经议会立法之权，实质上终结了魏玛民主。
这更需要极端混乱、恐惧的社会氛围，以及一个愿意且有能力采取非常手段的强力领袖。目前也不具备。
而且，无论
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