市舶司的旗帜在帝国东南沿海各大港口相继升起，如同强劲的海风，鼓荡起万千商帆。制度的确立，迅速激活了蛰伏已久的海洋贸易潜能。然而，对于站在帝国决策最高层的武后、李瑾，以及总揽海疆事务的刘仁轨而言，这仅仅是第一步。市舶司理顺了贸易的管理与税收，如同修好了引水的渠道，但若要引来真正的财富洪流，还需主动出击，探寻更广阔、更富饶的源头，并彰显帝国超越商业利益的海上权威。一个酝酿已久、规模空前的计划，开始在绝密中成型，其代号取自《庄子·逍遥游》——“图南”，寓意鲲鹏展翅，徙于南溟。对外，则有一个更响亮、更直观的名字：宝船舰队下西洋。
“西洋”，在此时的唐人口中，并非特指后世明代概念中的印度洋西部，而是泛指从南海穿过马六甲海峡以西，直至波斯湾、阿拉伯海乃至东非海岸的广袤海域。这片海域，是大食（阿拉伯）商人、波斯商人、天竺（印度）商人的传统贸易乐园，也是香料、宝石、象牙、犀角、珍稀木材、高级棉布、玻璃器皿的主要来源地。以往，大唐的丝绸、瓷器等物产，多是通过大食、波斯等中间商转运，利润大半落入他人囊中。若能组建强大的官方船队，直航“西洋”，建立直接的贸易联系，甚至沿途施加政治影响，其利益与战略价值，将远超东海征伐。
麟德十三年冬，洛阳宫中，一场由武后亲自主持、仅有少数核心重臣参与的密议持续了整整一天。与会者有李瑾、刘仁轨、新任户部尚书（负责财政支持）、工部尚书（负责造船及物资调配），以及几位心腹将领。
李瑾铺开了那幅仍在不断完善中的《坤舆万国全览草图》，指着从广州蜿蜒向西南，经占城、真腊、环王国（占婆南部及湄公河三角洲），穿过“海峡”（马六甲海峡），进入一片浩瀚大洋，再折向西北，指向标记着“天竺”、“狮子国（斯里兰卡）”、“大食”、“波斯”乃至更西的“拂菻（东罗马）”和模糊的“黑人洲（东非）”的线条。“诸位请看，此即海商所述、古籍所载之‘西洋’主道。其地物产之丰，尤胜东海。胡椒、丁香、豆蔻等香料，价比
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